政府公共服务的运作理念?

政府公共服务的运作理念?

当前,适应建设有中国特色社会主义市场经济体制的需要,建设服务型政府已成为我们国家的共识.如何建设服务型政府?笔者主要从基层政府的角度,谈一些理念性的个人意见,仅为抛砖引玉之用.
　　一、根本转变:从管制型到服务型的构建
　　长期以来,在计划经济体制和战时政治体制影响下,我国各级政府在行政管理模式上总体说是管制型政府.其主要特征:(1)在管理理念方面,官本位思想根深蒂固.(2)在政府职能方面,管理领域过宽.(3)在行政机构设置方面,规模及成本反复膨胀.(4)在行政管理方式方面,重行政而轻法治.(5)在行政效能方面,严重缺乏效率且效果不理想.(6)在行政监督方面,严重缺乏外部监督.管制型政府已完全不能适应新形势的需要,必须加快建立服务型政府.
　　服务型政府的构建,应该遵循以下理念:(一)小政府,大社会.要真正转变政府职能,将政府职能的定位首先明确为一个为全社会提供公共产品和服务的政府.政府职能的边界要清晰,该管的要管好,不该管的放手让市场和社会调节.在市场经济条件下,政府的职能不是越大越强,应当是越小越好,集中有限的政府资源承担起有限的政府责任,才能集中精力办大事,办好事.构建小政府,使真正精减政府机构和人员编制成为可能,不致于陷入“精减———膨胀———再精减———再膨胀”的怪圈.我国新一轮机构改革实践也充分证明,精兵简政是建立服务型政府的必然趋势.如被赋予地级市权限的广东省佛山市顺德区党政机构精简幅度近2/3,其中政府机构只剩10个；广东省深圳市、珠海市政府工作部门也精简了约1/3.
　　(二)分级分权,分层分责.应合理界定中央和地方各级政府的权、责、利.基层政府应作更多的探索.如近期广东省珠海市新一轮机构改革的做法就值得借鉴,该市市委书记甘霖提出“改革突出不同层级政府履行职责的重点,形成全面衔接、分工合理的职能体系.市一级主要抓政策、规划、监管；区一级抓经济社会发展；镇街一级抓社会管理和公共服务.从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用.”笔者认为这一思路完全符合发展的需要.在这其中,我认为更重要更有实效的是明晰镇街一级的行政管理重点:(1)真正把街道办办成政府派出机构,而不是现在管理权限过大的名为街道办实为一级政府的现状.镇政府也应按政府派出机构的方向发展；(2)镇街主要抓社会管理和公共服务,有利于实现服务重心下移,使服务惠及千家万户乃至服务全覆盖；(3)镇街应取消招商引资考核.镇街一级作为招商引资主体过去曾发挥了很大的作用,但随着主体功能区划分、镇街权力弱化、遗留问题多等新情况的出现,镇街作为招商引资主体的优势已经丧失.因此,政府应将招商引资权限集中到县(市、区)级以上,避免招商引资出现工作重叠和资源浪费,镇街主要起到配合作用,而将主要精力集中到社会管理和公共服务上.但镇街在配合县(市、区)以上政府抓好招商引资项目的落实尤其是征地、拆迁以及为企业服务方面的工作暂时仍应作为工作考核的重要内容.市辖区与市的合理分权也很重要,错开平台、减少环节是实践证明行之有效的做法.
　　(三)建立决策权、执行权、监督权适当分离的大部门制政府机构.深圳大学教授马敬仁认为,“大部制”必须以行政三分为原则,“没有行政三分,大部制是个灾难,部越大带来的负面越大”.深圳市新一轮机构改革核心就是对行政权进行“三分”改革,分别设置委、局、办三种机构.其中“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门；“局”是主要承担执行和监管职能的机构；“办”是主要协助市长办理专门事项,不具有独立行政管理职能的机构.
　　二、运作模式:绝不是长官意志为主导
　　受中国悠久的“官本位”社会形态和长期以来的管制型政府模式的惯性思维影响,社会公众好像已经习惯了党委、政府领导的“神化”形象,什么事情都习惯性地依赖党政领导的个人作用去解决问题,而不是依靠政府的运作机制.许多官员凭英雄主义和个人好恶去做工作,“公共权力私有化,公众利益部门化”的现象比较严重,政府似乎变成了领导个人主导的工具.笔者认为,现代服务型政府的运作,绝不应该以长官意志为主导,而应该由以下理念主导.
　　(一)公众利益至大.政府是人类社会化的产物,是受全体公民授权委托去管理关系公众利益的事务.公众与政府是委托人与代理人之间的关系,政府是公众和社会实现自身利益的载体.政府最大的天职就是为公众服务,谋求公众利益的最大化.要坚决反对政府不顾经济社会发展的客观规律,不顾公众意愿的急功近利的政绩观.要着力完善基本公共服务体系,提供更好的公共服务产品.要进一步完善公共财政体制和制度,加大财政支出中用于社会公共服务项目的比重.
　　(二)科学规律至上.主导人类社会发展的,是客观科学规律,实践证明,谁不按科学规律办事,谁就会受到客观现实的惩罚,有时甚至要付出惨重代价.我国的“大跃进”就是违反科学规律的典型.因此,政府在运作中一定要按科学规律办事,其实现途径是保障科学民主决策.一是要扩大公众参与决策的程度,保障公众的知情权和发言权,政府的重大决策必须向社会公开,征集公众的意见.二是增强专业人士在决策中的话语权,重大决策全程要听取和尊重专家学者的意见.如香港特区政府建立政务咨询制度,成立数百个咨询委员会,成员包括政府人员及社会人士,其中被委任在这些组织服务的社会人士有数千人,这些委员会都可以向特区政府的工作提出专业性意见.
　　(三)法治至善.大家都知道,法治比人治好,最大的分别就是:法治有公开标准,人治盛行潜规则.法治是人类社会创造的最完善最公正的管理办法.所谓法治政府,主要是指政府根据人民意志依法组建而成；必须依法行政,严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责；必须保障人民依法享有各项权利和自由,必须接受人民的监督；行政违法必须承担责任.
　　(四)效率至高.政府工作必须讲求效率,争取以最小的成本获得最高的效能.可从几方面提高服务效率:一是大力打造“透明政府”.让政府行为尽量公开化,以方便公众实现知情权,参与决策,实施监督,保障公民权益.当前除了抓好服务公开,更要重视决策公开,政府研究具体工作的常务会议、工作会议等均可邀请公众代表列席,必要时可进行现场直播或录像、录音播出.二是大力减少审批项目和程序.三是大力建设电子型政府.四是加强政府效能管理.
　　(五)公平至优.市场经济的本质是追求经济利益最大化,无利可图的领域和行为一般不会涉及,这就是“市场失灵”.作为服务型政府,很重要的一项职责就是应对“市场失灵”问题,用“看得见的手”营造公平.在经济领域,营造公平竞争的良好环境；在“市场失灵”严重的社会领域,担负起政府应有的促进社会事业发展的职责；在公共服务领域,努力实现公共服务均等化.政府在运行中既要利用市场经济的竞争和成本核算等手段改造自己,又要避免走入唯利是图的轨道,更加要防止公共权力寻租变成逐利的工具.
　　(六)官员权力至小.相对于公众利益至大,官员权力至小是理所当然.政府的公共权力来源于社会全体公民的委托、授权,政府官员手中所谓的权力与其本人绝无依属关系.但是由于中国长期官本位思想惯性的影响,政府官员的权力自觉不自觉地放大,要解决“权力至小”的问题任重而道远.将官员权力变“小”的实现途径:一是依法行政；二是增强公开性；三是减少审批项目和程序；四是强化监督；五是建立政府机构权力制衡体系；六是全面建立官员“公推公选”制度；七是大大加重对官员腐败的惩处力度.
　　三、发展方向:更多的减少直接服务
　　上世纪90年代中,美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著了《改革政府:企业如何改革着公营部门》一书引起极大轰动,“政府应是掌舵而不是划桨”,“把竞争机制注入到提供服务中去”,“满足顾客的需要,不是官僚政治的需要”等概念被越来越多的政府和公众所接受.笔者认为,我国政府尤其是基层政府的实际情况虽然与美国等西方国家有很大的不同,但总的来说,政府应着重“掌舵”从而更多地减少直接服务的发展方向是必要且可行的.政府减少直接服务是为了提供更好的服务:(1)有利于政府集中精力、资源进行决策和指导,彻底改变政府管理范围过大以致力不从心的状况；(2)有利于政府大幅度精兵简政,降低行政成本；(3)有利于引进竞争机构,使政府提供更好的公共服务产品；(4)有利于实现政府“不与民争利”的宗旨；(5)有利于调动公民参与社会管理和服务的积极性,促进社会和谐；(6)有利于减少腐败滋生.
　　政府可以通过以下做法减少直接服务,从而提供更好的服务:(一)减少行政层次.近中期可以加快“省管县”步伐,撤销地级市对县(县级市)政府的管辖权或代管权.远期则可考虑逐渐将乡镇政府改为上一级政府的派出机构,不再作为独立的一级政府.
　　(二)简政裁官,精兵加薪.政府可以减少更多的机构和人员编制,更重要的是要减少官员的数量,我国各级政府的官员数量跟国外比实在惊人.官员多了最大的问题就是行政效率无法提高,往往是没事找事干,简单事情复杂化,复杂问题踢皮球,人际关系政治化等等.减少官员完全符合国际惯例,同时也可充分发挥政府各机构的职能作用,减少瞎指挥.对非官员的公务员,在探索实行职称工资的同时,也可大幅减少数量,但前提是要“精兵”,通过建立公务员的绩效考核和退出机制来砸掉公务员的“铁饭碗”,使公务员队伍的专业服务水平不断提高.在大大减少公务员的基础上,建立完善“高薪养廉”制度很有必要,符合“以人为本”的人性化管理要求,前提是完善公务员的公开招考制度,实施领导干部的“公推公选”,探索建立以绩效工资为主要形式的灵活工资制度,让公务员包括官员在公开、公平、公正的环境下领取高薪.
　　(三)改革公务员尤其是领导干部绩效评估体系.当前公务员的年度考核,是由本单位范围的同事投票决定,基本上是你好我好大家好,不能真实反映公务员的绩效情况.而作为对公务员服务绩效最有发言权的被服务对象,社会公众却不具有对公务员真正的评估权.因此,应该改革公务员绩效考核体系,把考核主体变为社会公众,把社会公众对公务员的评估情况作为公务员年度考核的最主要内容.黑龙江省哈尔滨市最近在全国第一个建立了政府绩效评估法制性制度,提出让第三方参与政府绩效评估,值得借鉴.可以大力推广“万人评政府”的做法,对政府及其部门进行群众评议,对领导干部同时也进行评议.群众投诉属实的,要反映在公务员考核结果中.
　　(四)让社会更多承担政府原有的一些职能.政府有限小,社会无穷大.随着公众主体意识的不断觉醒,让社会上更多的人参与社会管理和公共服务已成为可能,这是构建和谐社会的重要基础.(1)全面推进城乡社区自治.政府对社区的管理,应该是授权而不是服务.城镇应普遍成立社区业主委员会,对居委会进行完全的直选,市民完全有能力自己管理好自己.农村应进一步健全直选和村民自治制度,同时发挥村一级的招商引资主体作用,增强村集体的经济实力和公共服务水平.(2)全面鼓励发展慈善事业和志愿服务.政府是解决“市场失灵”的责任主体,而慈善事业和志愿服务是解决“政府失能”的有效途径.要将官办的慈善机构改变为自选自治的机构,发展各种各样的慈善组织,大力发展志愿服务组织和队伍.(3)全面发展群众团体.
　　(五)让市场更多承担政府原有的一些职能.政府通过制度设计确保公共服务的实现,但大量的公共服务可以通过竞争形式在市场获得,政府不用全部提供直接服务.同时,大力发展社会行业协会和中介服务组织,把一些行业标准制定、自我约束机制、财务会计、经济审计、环境评价、发展规划、社情民意调查、工程预决算、代建办理等职能承担起来.