试分析我国行政性垄断的根源及形式

试分析我国行政性垄断的根源及形式

一、行政性垄断的成因
我国1993颁布生效的 反不正当竞争法!(以下简称 反法!)第7条以及国务院2001年发布的 整顿和规范市场经济秩序的决定!已经对行政性垄断行为作出了禁止性规定.根据2002年2月26日的征求意见稿,经过几易其稿的中国反垄断法草案,在实体法方面凸显了关于行政性垄断的内容,这是因为当前我国市场经济活动中行政性垄断问题十分突出.多年的实践表明,旧垄断正在被打破,但新的行政性垄断又不得不让我们再一次思考:行政性垄断产生的原因到底何在?
(一)意识原因.首先,在我国历史上商品经济曾长期处于附庸地位而难以发展,在此种经济结构影响下,民众欠缺参与商品经济活动的机遇,经济竞争观念自然淡漠,所谓∀君子耻于言利#即为此种心理的真实写照.加上传统中国社会富贵合一的特点,即一个人经济上的特权即∀富#应与他所处的社会地位即∀贵#相一致,导致官商不分与官商勾结,使得民众对垄断抱有敬畏、崇拜心理.[2]
同时,中国受封建统治非常长,官商制度在封建统治阶层的扶植下在中国存在了很长时间,它控制了国内主要的经济命脉,并对我国的社会产生了深远的影响.这也给人们带来利用权力经商是合法现象的错觉,不必受法律的制裁.更遗憾的是此种心理在解放后由于商品经济继续被长期排斥、国家全面控制经济等原因而不断加深.
其次,政府干预主义的行政意识过强.政府干预并非都是贬义的,政府的干预分恶意干预和良性干预.良性干预是政府的法定职责,政府作为行政权的行使主体,对各种复杂的社会关系进行调整,使之呈现一种良性的运行状态,是政府的管理职责之一.但我们这里所讲的政府干预,显然是恶意干预,是变态的行政管理.一句话,政府行政机关∀管了很多不该管、管不好、管不了的事#.[3]
这种政府干预主义的行政意识在我国由来已久,其根源于传统的计划经济体制.在这种体制中,政府大包大揽,对经济的干预∀无微不至#,甚至取代了诸多经济组织的职能,把各种经济组织变成国家行政机关的附属物.这样的结果一方面是政府的∀大政府小社会#意识得到加强,另一方面是社会团体、企事业组织、公民个人等相对方的服从意识得到强调.这样,政府恶意干预经济的意识就渐渐地司空见惯和习以为常,并不断强化.
(二)经济原因.我国行政性垄断存在的另一深层的原因是地方利益和部门利益不仅存在而且不均衡.由于中央政府打破垄断分权于地方政府与经济的行业主管部门,使它们自主管理经济的权力不断扩大,同时实行财政包干,中央、地方∀分灶吃饭#直至现在实行分税制,这些都强化了地区、部门利益.对于地方政府来说,虽已实行分税制,但由于各地经济发展不平衡,经济落后地区的地方政府由于本地企业经济效益差、竞争力低下而不得不采用行政性垄断手段庇护本地企业不受竞争冲击,此种做法表面上使得企业在行政性垄断庇护下得以维持一定的经济利润,地方政府的财政收入乃至政府官员的政绩都得到保证或维护,实质上却阻碍了正常的市场竞争.对于经济行业主管部门来说,由于国家授权机制不健全,欠缺对行为主管部门运用权力的必要监督机制,很难保证行业主管部门不从狭隘的本行业利益出发运用所被授予的权力实施行政性垄断行为,这更进一步地加剧了行政性垄断.
(三)法制原因.中国目前对行政性垄断的法律调整表现疲软.在改革开放不久我国就提出要反对行政性垄断,而且制定了一系列行政规章,但这些政策性的规定与规章往往过于笼统,缺乏规范性和可操作性,而且层次零乱,很不系统,无法确立公正自由的竞争秩序,因此难以有效地规制行政性垄断.
从法律层面来讲,作为竞争法基本法的 反法!虽然也规定有反行政性垄断的内容,但缺陷十分突出,表现在:第一,行政性垄断表现形式的规定太简单,范围太窄,容易形成不应有的法律调整∀真空#.第二,法律责任规定太轻,缺乏查处监督机制.该法第30条规定,政府及其所属部门违反第7条的∀由上级机关责令其改正,情节严重的,由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分.#这里的处理仅限于行政系统内部,而且对责任人员要以情节严重为条件,显然不足以遏制行政性垄断的产生.第三,行政性垄断的监督检查力度不够.该法第3条规定:∀各级人民政府应当采取措施,制止不正当竞争行为#,
∀县级以
上人民政府工商管理部门对不正当竞争行为进行监督检查.#这种监督检查体制实际上主要是国家行政系统的∀内部#监督检查,其功能的发挥很可能受到本身内部利害关系的制约;而且,对行政性垄断行为,只能由实施该行为的政府的上级政府责令其改正,而监督检查机关却不能直接责令其撤销、改正,这在很大程度上也会导致执法疲软.因此, 反法!最终因存在这样那样的缺陷,缺乏可操作性,而不能发挥反行政性垄断的作用,导致反行政性垄断实际陷入无法可依的状态.同时,政府法制的不健全,也是行政性垄断产生并披上∀合法#外衣的重要原因.
(四)体制原因.旧的经济管理体制还没有完全退出历史舞台以及新的经济管理体制还没有完全建立,是我国行政性垄断的主要成因之一.我国在实行了30多年的高度集中、高度集权的计划经济体制下,中央通常以无所不包的计划指令,既控制着宏观经济变量,又控制着微观的经济活动,国家完全用行政手段管理经济,企业的行为完全由政府行政行为决定.特别是在微观经济层次上,国家对企业实行统收统支,产品统购统销,劳动力和物资技术统一分配等办法,形成了一种绝对的国家垄断的局面.实践表明,这种体制在相当长的一段时间里极大地阻碍了中国经济的发展.改革开放以来,我国实行了一系列的经济体制改革,并最终走上了市场经济体制.在向市场经济体制过渡中,适应市场经济的管理体制还没有完全建成和完善,经济管理机关对一些经济行为还没有明确是否应该管,应该怎么管.此时旧的计划经济体制下的某些作法也还没有完全消除,甚至在一些微观经济领域里指令性计划仍起着决定性作用,政府干预微观经济的现象还普遍存在,从而为地方政府与地方企业结成利益共同体限制竞争,或行业部门主管机关与该行业企业结成利益共同体限制竞争提供了客观条件.行政机关又通过自立规章为其行政性垄断披上了∀合法#的外衣.