大师作文网新疆和浙江经济发展一样缓慢的主要原因?
来源：学生作业帮 编辑：大师作文网作业帮 分类：综合作业 时间：2024/11/13 00:35:18
新疆和浙江经济发展一样缓慢的主要原因?
路太远,交通不便,运费高昂,水源少,冬季时间太长.但我不同意楼下的说法,新疆的治安状况在全国都是数一数二的好,只是有民族问题,但平时很安全,女孩子半夜一个人走都没有危险.
当前中国和新疆正处于一个巨大而深刻的历史变革中,城乡居民差距已3倍多,富人阶层与穷人阶层差别在50倍以上,西部与东部落差越来越引人注目,国民收入分配严重失衡,成为世界上基层系数同期增长最快的国家和地区之一；农民增收缓慢,“三农”问题成为全社会焦点,成为影响和制约全面建设小康社会的最大瓶颈.究其原因,既有国家宏观经济政策上的缺憾,更有传统制度设计上的动因,有些深层次的矛盾是机制、制度造成的.发展是硬道理,公平也是硬道理.严重失衡的城乡关系已成为摆在社会经济发展中一道无法回避非跨越不可的天堑,成为制约全面建设小康社会,实现中华民族伟大复兴的最大瓶颈.解决不好这些问题,经济社会的发展就会受到遏制甚至衰退,倾斜的天平就会引起强震带,就会严重影响国家政局的稳定.因为城乡关系问题不单单是一个经济问题,而且是一个十分尖锐的政治问题,是摆在我们面前非解决不可的大经济大社会大政治问题,它关系到对现存社会制度的正义性判断. 本文的主要观点是关键是要解决长期以来我国经济社会发展的城乡二元结构问题,建立起社会主义市场经济条件下城乡经济社会一体化协调发展的机制,而城乡一体化是解决“三农”问题、改变二元经济结构、缩小城乡差别的最关键途径,它直接关系到新疆社会的稳定和经济的可持续发展.
一、当前新疆城乡经济社会发展和居民收入差距的现状和矛盾
从宏观角度观察,尽管新疆农村社会经济改革发展取得显著成效,但当前新疆城乡之间关系尚未理顺,国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有根本改观,即是说新疆总体改革发展的成果在城乡之间的分配有失均衡.现就其主要矛盾和问题作些概略分析.
（一）新疆产业结构变动和就业结构变动不协调,城市化进程迟缓,大量劳动力滞留农村.
从国际经验看,产业结构变化必然导致就业结构变化,而且二者变化的速率大致接近,这是社会经济稳定协调发展的必要前提.改革开放以来,新疆产业结构的变化方向虽然符合结构不断向高级化演进的国际趋势,但一、二产业明显落后于全国水平.2005年,三次产业比重演变为19.、46.、35；其中一产比全国水平高6.6个百分点,二产业比全国水平低1.3个百分点,新疆工业所占GDP比重仅为30.5%,比全国低15个百分点,居全国第25位.特别是新疆制造业增加值仅占全部工业增加值的46%,比全国低44个百分点,占国内生产总值的13%左右,比全国低22个百分点,工业化滞后严重影响了新疆城乡经济的发展.三产业比全国水平低5.3个百分点,新疆服务业总量不足,结构不合理,发展层次低.传统的批发零售贸易业和餐饮业、运输仓储和邮电业占第三产业增加值的43.9%,比全国高4.1个百分点；特别是国家机关和事业单位经费支出占第三产业增加值的1/3强,比全国高10个百分点.从国际比较看,新疆服务业比重低于中下收入国家或地区近14个百分点,低于高收入国家约30—40个百分点.第三产业是城市化最大的推动力,第三产业不发达,阻碍了农村剩余劳动力的转移,使生产和生活的各个方面都难以社会化,客观上加剧了新疆“三农”问题.新疆就业结构的严重缺陷在于,第一产业就业比重过大,第三产业就业人数比重相对较小.2005年第一产业就业比重仍高达54.%,比全国高6个百分点,比相对发达国家高45个百分点,比发达国家高50多个百分点.第三产业就业比重虽逐年上升,但就业结构变化明显滞后于产业结构变化.目前新疆第三产业从业人员还不到全部从业人员的1/3,而发达国家第三产业就业比重大都在60%以上,可见,新疆第三产业的就业水平不但远远落后于发达国家,也滞后于自身的经济发展水平.加快农业劳动力向非农产业转移的大课题,任重而道远.
由于就业结构变化与产业结构不同步,由此导致新疆城市化进程滞后,城乡关系不协调.与经济发展水平相近的国家和地区相比,新疆是世界上城市化水平（城市人口/总人口）较低的地区,与发达国家和地区的差距更大.2005年新疆城市化水平只有37.3%,与1990年相比仅提高了5.41个百分点,在全国的位次也后移了8位,成为全国城市化进程最慢的省区.低于全国平均水平5.8个百分点,低于世界平均水平16个百分点,低于中等收入国家的平均水平20个百分点,低于高收入国家平均水平46个百分点.从国际经验看,工业化的进程都伴随着农村劳动力向城市的大量转移,以此推动城市经济和社会全面快速发展,城市化滞后制约了三次产业结构的升级进程.由于城市化落后于工业化,新疆农业劳动力每转移一个去第二产业,只能带动0.7人转向第三产业,而在城市化与工业化同步发展的国家,这个指标是2人.根据世界160多个国家统计,城市化与人均GDP有如下对应关系(见表2),新疆城市化水平比人均GDP相当国家或地区低6～15个百分点；与新疆非农产业就业比重相比,低了10.3个百分点,在城市化落后的情况下,新疆工业的发展未能形成推动第三产业发展的内在动力.目前新疆约有66%的人口滞留农村,其根本原因就在于受工农分割、城乡分割二元结构的影响,使相当严峻的“三农”问题雪上加霜.城市化进程滞后已成为制约新疆经济发展和现代化建设的主要矛盾,它在客观上加剧了城乡、地区、市场和社会发展的不平衡,阻碍了农村劳动力转移和城乡经济良性循环,导致地区差距和城乡差距呈继续扩大之势.
（二）宏观收入分配失衡,新疆城乡居民收入差距偏大
改革开放以来,随着经济的发展,自治区分配政策进行了重大调整,一个基本政策取向是改变过去长期实行的“高积累、低消费”方针,不断提高个人所得份额,这是一个正确的选择,对于妥善处理积累和消费的关系,提高个人收入和生活水平,调动社会各方面发展经济的积极性,发挥了重要作用.问题在于,在个人收入分配所得普遍提高的过程中,城乡之间居民分配不均衡,收入悬殊过大.近年来,农村居民人均收入的增长十分缓慢.来自二三产业的收入仅占纯收入的16.7%,与全国相比,绝对数不到全国的1/3,比全国低30个百分点,居全国倒数第1位；农民增收渠道狭窄,过分依赖种植、养殖,56%的劳动力仍滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业,农村剩余劳动力转移难,导致农民增收困难.1990—2002年,农民人均纯收入年均增幅比全国低2.6个百分点；1997—2001年,新疆农民人均收入仅从1504元提高到1710元,5年只增加了206元.2002—2005年由于粮食涨价因素,农民人均收入虽然有较快的增长,但与全国平均水平仍差773元.
在农民收入增幅下降的过程中,城乡居民收入差距处在一种不断扩大的趋势,与城镇居民相比,农民整体上处于相对贫困状态.据中国社会科学院一份全国性调查报告显示,我国城市居民人均可支配收入已由1998年5425.1元上升到2005年的10493元,农民人均收入1998年为2162.0元,2005年为3255元,已由1978年的2.57∶1扩大到2005年3.22∶1,前者为后者的3倍多,收入的绝对差距已从1978年的209.8元扩大到2005年的7238元.新疆城市居民人均可支配收入2005年为8100元,农民人均收入2005年为2482元,收入差距扩大为3.26∶1,新疆城乡居民收入的绝对差距达5618元,农民人均纯收入仅为城市居民人均可支配收入的30%；全疆85个县市中有30个贫困县、35个边境县,低收入人口达280多万人.需要指出,由于口径和范围不一致,上述指标只反映了城镇居民的货币收入与农村居民的全部收入,如果把城镇居民享受的医疗、教育、失业保障、福利和实物收入等非货币因素考虑进去,而农民收入中又有相当一部分要作为下一年度的生产性投入,以及社会上的高收入群体的收入经常被低估而低收入群体（尤其是农民）的收入被高估的情况,事实上的城乡居民收入差距更为突出,在4-6倍,世界上收入差距较大的国家一般在1∶1.5倍.据世界银行发展报告显示,我国基层系数已由1980年的0.33扩大至目前0.458,“当计入偷税漏税、官员腐败、集团消费转化、其他非法收入之后,居民收入实际基尼系数已经超过0.5”(7),超过了国际公认的0.40的警戒线,比美国、英国等发达国家和大多数发展中国家都要高,属于世界上城乡居民收入差距较大和分配不公较为严重的国家,改革开放并非“人人都是赢家”(8),尽管产生了一大批受益者,但也制造了人数规模巨大的利益受损者,这些承担政治决策失误和社会改革成本的弱势群体愈来愈被边缘化,“社会分配不公平是不稳定的终极根源”.(9)因此,遏制分配不公平、纠正社会不公正现象已经不仅仅是一个社会伦理问题,而且是危及社会稳定的社会问题以及国家政权合法性的政治问题.对一个由中国共产党执政并代表最广大人民群众利益的社会主义国家而言,经济发展固然是硬道理,社会公正也是硬道理.已经到了非采取措施从根本上加以解决不可的地步.城乡居民的消费差距比收入差距更为悬殊.由于农民收入水平低,农村消费市场呈萎缩趋势.从消费市场来看,新疆城乡居民消费水平之比为4∶1,是全国城乡消费差距最大的五个西部省区之一；农民消费结构相当于城市居民80年代末的水平,滞后城市15年左右；66%的农村居民仅占消费品市场份额的18.9%,而1/3的城镇居民却占据全区80%以上的消费品市场,各种产品在狭窄的城镇市场激烈拼杀,而有巨大潜力的农村市场却始终没有被激活.一个重要的原因就是农民多,收入少,购买力低,造成城乡地区间的失衡,农村市场启而难动,当新疆城镇居民消费向摄像、电脑、汽车等高档耐用消费品发展的时候,新疆农村居民的消费仍停留在以生存为主的消费水准.此外恩格尔系数下降,表明居民对非食品类（如住房、文化娱乐、交通通讯、医疗保健等）的相对需求增加,对食品类相对需求减少,也就意味着通过食品消费而转化为农民的收入在减少,进一步降低了农民的收入水平.
由于宏观收入分配失衡,农民收入低速增长,不论全国还是全疆城乡之间的差距比改革开放初期还大,是世界上收入差距较高的国家和地区之一.从国际比较看,当前我国包括新疆居民的消费结构大体相当于发达国家战后恢复时期,新疆与发达国家约有50年的差距.
农村居民收入低速增长和城乡居民收入差距扩大的严重性在于：不利于农民生活的改善,不利于农村市场的开拓,不利于城乡经济的良性循环,直接阻碍了工农之间、城乡之间通过商品交换和货币流通形成一个完整的经济整体,阻碍了启动庞大的农村消费市场.此外,农民收入增长缓慢,也不利于农民增加农业投入和农村社会稳定.因此,千方百计增加农民收入,有效控制城乡居民收入差距扩大,无疑应当成为下一步国家和自治区宏观政策的一个重要目标.
(三)新疆城乡之间社会发展诸方面存在的重大差距
新疆城乡不仅经济差距较大,在社会发展方面也严重失衡,就全区看,农村经济社会发展大大落后于城市；就农村看,社会发展又大大落后于经济发展.
一是新疆城乡教育发展的差距.
城乡居民受教育程度差别很大.全区县级以下（包括县本级）人口的平均受教育年限为6.23年,而城市为8.68年；城镇每万人拥有的大专及以上人口是农村的8.5倍,现在在校的大学生中,城镇居民的子女约占70%,农村子弟约占30%.这同全区总人口中,农村占70%、城市居民占30%的格局正好倒置；农村教育水平低下,2005年小学学龄儿童入学率98.7%,居全国倒数第4位,农牧区仍有相当一部分儿童不能接受起码的基础教育；初中升学率仅为38.5%,即60%多的初中毕业生丧失了继续受教育的机会,九年义务教育的普及程度低于全国水平.全区现有文盲人口104万人,新疆15岁及以上人口文盲率为7.72%,农村文盲率比城市高3.72个百分点.这表明新疆尤其是南疆农村尚处于“教育贫困”状态,相当多的农村儿童、青年和成年人因不能获得改善其生活水平所必需的教育机会,而与发展、现代化无缘.由于农牧民分散居住,基础设施落后,生产生活环境差,目前,新疆1260万农村居民还不能享受良好的教育、文化、影视等公共服务.还有8%左右的人口听不到广播、看不到电视,科技、文化、卫生、体育等大大落后于城市.农民在经济上被边缘化的同时,在社会和文化上也被边缘化,外面的世界很精彩,而农民仍是“有饭吃,没钱花；有劳动力,没劳动；有需求,没市场”的格局,很值得我们深思.
此外新疆在城乡基础教育投入上差别也很大.城市基础教育的资金投入基本上是有保障的,列入城市财政预算.而农村基础教育投入则主要列入县乡财政的支出和农村教育集资.这表明农民事实上成为农村基础教育投入的一个重要承担者.由于农村基础教育的投入不足,当前面临的突出问题是,新疆农村、特别是一些贫困边远地区中小学危房率较高.另一个问题是新疆农村教师收入远远低于城市.即使如此,相当一部分地区农村教师的工资不能按时发放,可以说,当前新疆教师工资拖欠问题主要发生在县乡基层.
二是新疆城乡医疗卫生发展水平的差距.
城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内.而农村合作医疗保健制度大部分已经解体,有合作医疗的仅占15%左右.广大农民基本上处于一种“小病不看,大病看不起,看大病即意味着倾家荡产”的状况.农民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民.目前,新疆公共卫生资源和基本医疗卫生服务比较欠缺,特别是农村卫生和医疗保健十分落后,15%的农村基层村没有医疗保健点；农村有40%以上的人口不能保证有及时的医疗服务；58%农村人口尚未饮用自来水,96%的农村家庭没有洗浴设施,42%无厕所,贫困农村地区妇女患病率明显高于全国平均水平,有近15%的农村婴幼儿没有享受免疫接种,传染病发病率、婴儿死亡率均高于全国,婴儿死亡率达53.69‰,离初级小康标准(31‰)差距较大,比全国高23‰,比美日等国家高10倍.新疆城乡人口健康状况低于全国平均水平,人口预期寿命相对较低.
三是新疆城乡社会保障的差距.
城市居民大多可以享受现代社会保障制度（尽管仍不十分完善）,包括养老保险、医疗保险、失业保险、还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度.2005年,全区有140.80万城镇职工参加了失业保险,181.88万城镇职工及离退休人员参加了基本养老保险,有211.85万人参加了基本医疗保险,有62.87万贫困城市居民得到最低生活保障,而占人口近70%的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外.
（四）新疆与东部城乡社会经济发展差距越来越大.
改革开放以来,我国区域之间的总体发展差距呈扩大趋势.由此决定,在不同区域,城乡之间的差别也截然不同,其基本特征是：在东部发达地区,城乡差距相对较小；在中西部地区,城乡差距相对较大,而且越往西越大.新疆不仅与全国及东部地区的绝对差距越拉越大,而且与原来条件与我区相近的西部某些省区相比,也出现了差距有所扩大的趋势.
1.新疆城乡经济发展与东部的差距
一是人均收入差距.我国是世界上经济和社会发展差距最大的国家之一,表现为“一个中国、四个世界”.新疆整体上属于中国的第三世界,但南疆三地州、边远农牧区仍属于第四世界（人均GDP低于3578元）.2005年新疆城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比全国水平低2393元和773元,特别是农民人均纯收入由1980年的全国第10位跌到第25位,城市居民可支配收入只及上海市的一半；1978年职工平均工资高于全国及东部地区,比上海市高45元,到2005年上海已是新疆的2.5倍,再加工资外收入,差距则更大,真可谓今非昔比.
二是经济增长速度差距.1979—2005年,新疆GDP年均增长10.1%,比经济增长最快的前五位广东、浙江、福建、江苏、山东分别低3.2、2.9、2.8、2.2和1.5个百分点.特别是实施西部大开发的1998—2002年,新疆GDP年均增速进一步降至7.8%,其中1998年居全国倒数第1,2001、2002年均为倒数第2.出现了西部大开发,新疆经济发展反而减缓的奇怪现象,值得我们反思.
三是经济实力差距.从经济发展总量看,新疆GDP总量位居全国第25位,与广东、江苏、山东、浙江、上海等东部省市的差距分别扩大到7.3倍、6.7倍、6.6倍、4.8倍和3.4倍.从综合竞争力看,新疆地区竞争力均居第25位,基础设施竞争力位居第26位,生态环境竞争力位居第27位,表明新疆在全国不具有竞争优势.2.新疆城乡经济发展落后于西部主要省区与西部省区相比,1979—1995年,新疆经济发展速度在西部处于领先水平,特别是“八五”时期,GDP年均增长率分别比陕西、甘肃、内蒙古快2.1、1.8和1.9个百分点,与四川省持平；但“九五”以来,经济增长速度明显低于西部其他省区,经济增长率在西部12个省区中居倒数第1位.
二、现行政策、制度是城乡发展失调的原因和城乡关系不合理的关键因素
（一）城乡分割的户籍制度和二元经济结构
城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度.我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起,就将全国人口截然分成了市民和农民,在城乡之间人为地掘出了一条“鸿沟”,筑起了一道“壁垒”,使农村人口不能自由向城市迁移,将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团.这种户籍制度的建立和固化,使我国构成了典型的二元社会经济结构.城乡二元结构（10）是发展中国家普遍存在的一种历史现象.我国城乡二元结构是指在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构.具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇,而具有农村户籍的农民就被限制在土地上,即使现在能进城打工,也要受到一系列的限制和不同程度的歧视.建国以后,为了加快工业建设,我国实行高度集中的计划经济体制,运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源,形成工业和城市建设资金的原始积累.这样做,尽管在当时有其历史的必要性,使我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系,但也付出了巨大代价,其中主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构,工业化变成了城市的工业化,直接导致城市化严重滞后于工业化,拉大了工农差别、城乡差别.同时城乡分割体制阻断了农民进入城市工作的途径,造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距.近年城市用工制度的松动,已使不少农民工可以临时到城市工作,但他们的“根” (户口)仍在农村,起码从现实政策上讲,他们终归还得回到农村去.这说明,以户籍制度为基础的城乡分割体制并未得到根本改变,多年形成的城乡“鸿沟”和“壁垒”仍在起作用.长期以来,城市经济与农村经济隔离开来发展,在二元经济格局下形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度,导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”.城乡二元经济结构阻碍了生产要素的合理流动与优化配置,抑制了农村非农产业的发展,将广大农民限制在农村,强化了小生产与大市场的矛盾,农户驾驭市场的能力低,抗风险能力弱,面对竞争激烈和瞬息万变的市场无所适从.时至今日,歧视农民的二元社会结构仍没有得到根本性改变,社会保障的对象应是低收入的社会群体,但现行的社会保障制度只对城市人口,失业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等都与低收入水平的农民无缘,农民生老病死的开支只能靠自己.市民失业有救济金,农民失业无人问津.还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”.既损害了他们接受义务教育的权利,也不利于城市的发展,因为不少农民工子女,将来就是城市的市民,因就学歧视造就的文盲,决不是城市发展所希望的.国家、自治区及乌鲁木齐市已开始明文规定废止对农民工子女入学的歧视,这当然是千千万万个农民工所期盼的,但城市高昂的学费,仍使相当多的农民工子女望洋兴叹.改革开放后,随着计划经济向市场经济的转轨,新疆农村和城市经济发展迅速,但由于长期受工农分割、城乡分割二元结构体制的影响,城乡经济社会一体化进程缓慢,城乡居民的收入水平总体上呈扩大趋势.长期积累形成的城乡二元结构,已成为新疆城乡社会经济发展严重失衡的制度壁垒和新阶段全面建设小康社会所面临的主要问题.必须打破城乡分割的“二元经济”结构和户籍制度壁垒,加速二元经济向现代经济的转换,为实现城乡一体化扫清制度障碍.
（二）从宏观经济政策考察,城市和工业过度地汲取农业、农村剩余是造成城乡经济社会发展严重不协调的直接原因.
近年来,我国农业和农村经济发展进入一个新阶段,农产品短缺问题解决之后,农业基础地位受到挑战,农村剩余劳动力的压力进一步加大,农民收入增长缓慢,潜在的农村市场难以成为现实的市场,其深层次的原因是扭曲的国民收入分配格局,也就是分配政策的城市倾向和国有工业倾向,而这种倾向在财政政策和金融政策上都得到了反映.农村资金、价值流向城市有四条渠道:一是财政渠道,即国家财政对农村取多予少；二是金融渠道,即金融系统将农村存款的一部分转贷到城市和工业；我国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策,农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能,为农村和农业提供的贷款服务微乎其微.改革开放27年来,这种状况依然没有根本性的改变,农村获取信贷支持的能力严重不足.当前存在的突出问题是农村资金通过金融渠道大量流出,而且流出量不断增多.农村存贷年均差额由“八五”时期的1071亿元增加到“九五”时期的2566亿元,1980-2004年农民资金经过信用社渠道净流出累计14000多亿元,加上邮政储蓄渠道,这一期间农民资金净流出合计18000多亿元.问题在于农村金融资源外流,农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款,就不得不依靠民间借贷,承受更高的利息,最终影响农业和农村资金的发展.三是“工农业产品剪刀差”,即通过城乡产品的不平等交换,转移走农村创造的一部分价值.据一些学者测算,建国后为实现工业化原始积累,推行的城乡二元化战略,主要通过粮食价格的“剪刀差”（11）,城市从农民“积累”走至少12580亿元人民币.据测算,从1952年到1997年46年间,总共有32467亿元资金、价值从农村流入城市.虽然将不同年份的资金、价值加总在一起是不合适的,但该数据还是比较直观地反映了46年间有巨额资金、价值从农村流入城市,从而造成了城乡居民收入、消费水平的巨大差距,也造成了城乡发展水平的巨大差距.四是农民土地的廉征贵卖.最近十多年间,城市大兴土木、经济开发区热引发的一浪高过一浪的“现代圈地运动”,通过“廉价征地”这一把“金铰剪”,城市从农村也就是从农民手里蚕食走了2万亿元人民币,全国现有各级各类开发区6015个,其中经国务院和省级政府批准的只有1818个,占30.2%,其余4197个均为省级以下开发区.1997年至今,开发区占地从1.2万平方公里扩张到3.6万平方公里,六年激增2倍,已超过现有全国城镇建设用地面积总和.“很多地方借‘开发区’‘大学城’‘工业园’‘城市扩建’之名乱占土地已经到了‘荒诞’的程度.”
据测算,改革开放以来,通过低价征用农民的土地,使农民蒙受了至少2万亿元的损失,这些资金足以建起农村居民社会保障体系的框架.土地资产数额巨大,具有价值增值功能,又属于不可再生资源.按照市场供求规律,土地的供给稀缺性与需求的无限性,便成了经济转型时期权力寻租高额暴利的肥肉.
城市化和工业化速度愈快,失地失业的农民难题就愈突出.农民失去土地,意味着社会保障能力的丧失.一般每征用一亩地,就伴随着1.5个农民失业,这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人.专家保守估计,这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态,而从动态来看,这一数字最高可达8000万人.这是我国社会稳定的巨大隐患和社会发展的重大难题.
当前中国和新疆正处于一个巨大而深刻的历史变革中,城乡居民差距已3倍多,富人阶层与穷人阶层差别在50倍以上,西部与东部落差越来越引人注目,国民收入分配严重失衡,成为世界上基层系数同期增长最快的国家和地区之一；农民增收缓慢,“三农”问题成为全社会焦点,成为影响和制约全面建设小康社会的最大瓶颈.究其原因,既有国家宏观经济政策上的缺憾,更有传统制度设计上的动因,有些深层次的矛盾是机制、制度造成的.发展是硬道理,公平也是硬道理.严重失衡的城乡关系已成为摆在社会经济发展中一道无法回避非跨越不可的天堑,成为制约全面建设小康社会,实现中华民族伟大复兴的最大瓶颈.解决不好这些问题,经济社会的发展就会受到遏制甚至衰退,倾斜的天平就会引起强震带,就会严重影响国家政局的稳定.因为城乡关系问题不单单是一个经济问题,而且是一个十分尖锐的政治问题,是摆在我们面前非解决不可的大经济大社会大政治问题,它关系到对现存社会制度的正义性判断. 本文的主要观点是关键是要解决长期以来我国经济社会发展的城乡二元结构问题,建立起社会主义市场经济条件下城乡经济社会一体化协调发展的机制,而城乡一体化是解决“三农”问题、改变二元经济结构、缩小城乡差别的最关键途径,它直接关系到新疆社会的稳定和经济的可持续发展.
一、当前新疆城乡经济社会发展和居民收入差距的现状和矛盾
从宏观角度观察,尽管新疆农村社会经济改革发展取得显著成效,但当前新疆城乡之间关系尚未理顺,国家资金、政策、制度等综合资源配置向城市倾斜的格局没有根本改观,即是说新疆总体改革发展的成果在城乡之间的分配有失均衡.现就其主要矛盾和问题作些概略分析.
（一）新疆产业结构变动和就业结构变动不协调,城市化进程迟缓,大量劳动力滞留农村.
从国际经验看,产业结构变化必然导致就业结构变化,而且二者变化的速率大致接近,这是社会经济稳定协调发展的必要前提.改革开放以来,新疆产业结构的变化方向虽然符合结构不断向高级化演进的国际趋势,但一、二产业明显落后于全国水平.2005年,三次产业比重演变为19.、46.、35；其中一产比全国水平高6.6个百分点,二产业比全国水平低1.3个百分点,新疆工业所占GDP比重仅为30.5%,比全国低15个百分点,居全国第25位.特别是新疆制造业增加值仅占全部工业增加值的46%,比全国低44个百分点,占国内生产总值的13%左右,比全国低22个百分点,工业化滞后严重影响了新疆城乡经济的发展.三产业比全国水平低5.3个百分点,新疆服务业总量不足,结构不合理,发展层次低.传统的批发零售贸易业和餐饮业、运输仓储和邮电业占第三产业增加值的43.9%,比全国高4.1个百分点；特别是国家机关和事业单位经费支出占第三产业增加值的1/3强,比全国高10个百分点.从国际比较看,新疆服务业比重低于中下收入国家或地区近14个百分点,低于高收入国家约30—40个百分点.第三产业是城市化最大的推动力,第三产业不发达,阻碍了农村剩余劳动力的转移,使生产和生活的各个方面都难以社会化,客观上加剧了新疆“三农”问题.新疆就业结构的严重缺陷在于,第一产业就业比重过大,第三产业就业人数比重相对较小.2005年第一产业就业比重仍高达54.%,比全国高6个百分点,比相对发达国家高45个百分点,比发达国家高50多个百分点.第三产业就业比重虽逐年上升,但就业结构变化明显滞后于产业结构变化.目前新疆第三产业从业人员还不到全部从业人员的1/3,而发达国家第三产业就业比重大都在60%以上,可见,新疆第三产业的就业水平不但远远落后于发达国家,也滞后于自身的经济发展水平.加快农业劳动力向非农产业转移的大课题,任重而道远.
由于就业结构变化与产业结构不同步,由此导致新疆城市化进程滞后,城乡关系不协调.与经济发展水平相近的国家和地区相比,新疆是世界上城市化水平（城市人口/总人口）较低的地区,与发达国家和地区的差距更大.2005年新疆城市化水平只有37.3%,与1990年相比仅提高了5.41个百分点,在全国的位次也后移了8位,成为全国城市化进程最慢的省区.低于全国平均水平5.8个百分点,低于世界平均水平16个百分点,低于中等收入国家的平均水平20个百分点,低于高收入国家平均水平46个百分点.从国际经验看,工业化的进程都伴随着农村劳动力向城市的大量转移,以此推动城市经济和社会全面快速发展,城市化滞后制约了三次产业结构的升级进程.由于城市化落后于工业化,新疆农业劳动力每转移一个去第二产业,只能带动0.7人转向第三产业,而在城市化与工业化同步发展的国家,这个指标是2人.根据世界160多个国家统计,城市化与人均GDP有如下对应关系(见表2),新疆城市化水平比人均GDP相当国家或地区低6～15个百分点；与新疆非农产业就业比重相比,低了10.3个百分点,在城市化落后的情况下,新疆工业的发展未能形成推动第三产业发展的内在动力.目前新疆约有66%的人口滞留农村,其根本原因就在于受工农分割、城乡分割二元结构的影响,使相当严峻的“三农”问题雪上加霜.城市化进程滞后已成为制约新疆经济发展和现代化建设的主要矛盾,它在客观上加剧了城乡、地区、市场和社会发展的不平衡,阻碍了农村劳动力转移和城乡经济良性循环,导致地区差距和城乡差距呈继续扩大之势.
（二）宏观收入分配失衡,新疆城乡居民收入差距偏大
改革开放以来,随着经济的发展,自治区分配政策进行了重大调整,一个基本政策取向是改变过去长期实行的“高积累、低消费”方针,不断提高个人所得份额,这是一个正确的选择,对于妥善处理积累和消费的关系,提高个人收入和生活水平,调动社会各方面发展经济的积极性,发挥了重要作用.问题在于,在个人收入分配所得普遍提高的过程中,城乡之间居民分配不均衡,收入悬殊过大.近年来,农村居民人均收入的增长十分缓慢.来自二三产业的收入仅占纯收入的16.7%,与全国相比,绝对数不到全国的1/3,比全国低30个百分点,居全国倒数第1位；农民增收渠道狭窄,过分依赖种植、养殖,56%的劳动力仍滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业,农村剩余劳动力转移难,导致农民增收困难.1990—2002年,农民人均纯收入年均增幅比全国低2.6个百分点；1997—2001年,新疆农民人均收入仅从1504元提高到1710元,5年只增加了206元.2002—2005年由于粮食涨价因素,农民人均收入虽然有较快的增长,但与全国平均水平仍差773元.
在农民收入增幅下降的过程中,城乡居民收入差距处在一种不断扩大的趋势,与城镇居民相比,农民整体上处于相对贫困状态.据中国社会科学院一份全国性调查报告显示,我国城市居民人均可支配收入已由1998年5425.1元上升到2005年的10493元,农民人均收入1998年为2162.0元,2005年为3255元,已由1978年的2.57∶1扩大到2005年3.22∶1,前者为后者的3倍多,收入的绝对差距已从1978年的209.8元扩大到2005年的7238元.新疆城市居民人均可支配收入2005年为8100元,农民人均收入2005年为2482元,收入差距扩大为3.26∶1,新疆城乡居民收入的绝对差距达5618元,农民人均纯收入仅为城市居民人均可支配收入的30%；全疆85个县市中有30个贫困县、35个边境县,低收入人口达280多万人.需要指出,由于口径和范围不一致,上述指标只反映了城镇居民的货币收入与农村居民的全部收入,如果把城镇居民享受的医疗、教育、失业保障、福利和实物收入等非货币因素考虑进去,而农民收入中又有相当一部分要作为下一年度的生产性投入,以及社会上的高收入群体的收入经常被低估而低收入群体（尤其是农民）的收入被高估的情况,事实上的城乡居民收入差距更为突出,在4-6倍,世界上收入差距较大的国家一般在1∶1.5倍.据世界银行发展报告显示,我国基层系数已由1980年的0.33扩大至目前0.458,“当计入偷税漏税、官员腐败、集团消费转化、其他非法收入之后,居民收入实际基尼系数已经超过0.5”(7),超过了国际公认的0.40的警戒线,比美国、英国等发达国家和大多数发展中国家都要高,属于世界上城乡居民收入差距较大和分配不公较为严重的国家,改革开放并非“人人都是赢家”(8),尽管产生了一大批受益者,但也制造了人数规模巨大的利益受损者,这些承担政治决策失误和社会改革成本的弱势群体愈来愈被边缘化,“社会分配不公平是不稳定的终极根源”.(9)因此,遏制分配不公平、纠正社会不公正现象已经不仅仅是一个社会伦理问题,而且是危及社会稳定的社会问题以及国家政权合法性的政治问题.对一个由中国共产党执政并代表最广大人民群众利益的社会主义国家而言,经济发展固然是硬道理,社会公正也是硬道理.已经到了非采取措施从根本上加以解决不可的地步.城乡居民的消费差距比收入差距更为悬殊.由于农民收入水平低,农村消费市场呈萎缩趋势.从消费市场来看,新疆城乡居民消费水平之比为4∶1,是全国城乡消费差距最大的五个西部省区之一；农民消费结构相当于城市居民80年代末的水平,滞后城市15年左右；66%的农村居民仅占消费品市场份额的18.9%,而1/3的城镇居民却占据全区80%以上的消费品市场,各种产品在狭窄的城镇市场激烈拼杀,而有巨大潜力的农村市场却始终没有被激活.一个重要的原因就是农民多,收入少,购买力低,造成城乡地区间的失衡,农村市场启而难动,当新疆城镇居民消费向摄像、电脑、汽车等高档耐用消费品发展的时候,新疆农村居民的消费仍停留在以生存为主的消费水准.此外恩格尔系数下降,表明居民对非食品类（如住房、文化娱乐、交通通讯、医疗保健等）的相对需求增加,对食品类相对需求减少,也就意味着通过食品消费而转化为农民的收入在减少,进一步降低了农民的收入水平.
由于宏观收入分配失衡,农民收入低速增长,不论全国还是全疆城乡之间的差距比改革开放初期还大,是世界上收入差距较高的国家和地区之一.从国际比较看,当前我国包括新疆居民的消费结构大体相当于发达国家战后恢复时期,新疆与发达国家约有50年的差距.
农村居民收入低速增长和城乡居民收入差距扩大的严重性在于：不利于农民生活的改善,不利于农村市场的开拓,不利于城乡经济的良性循环,直接阻碍了工农之间、城乡之间通过商品交换和货币流通形成一个完整的经济整体,阻碍了启动庞大的农村消费市场.此外,农民收入增长缓慢,也不利于农民增加农业投入和农村社会稳定.因此,千方百计增加农民收入,有效控制城乡居民收入差距扩大,无疑应当成为下一步国家和自治区宏观政策的一个重要目标.
(三)新疆城乡之间社会发展诸方面存在的重大差距
新疆城乡不仅经济差距较大,在社会发展方面也严重失衡,就全区看,农村经济社会发展大大落后于城市；就农村看,社会发展又大大落后于经济发展.
一是新疆城乡教育发展的差距.
城乡居民受教育程度差别很大.全区县级以下（包括县本级）人口的平均受教育年限为6.23年,而城市为8.68年；城镇每万人拥有的大专及以上人口是农村的8.5倍,现在在校的大学生中,城镇居民的子女约占70%,农村子弟约占30%.这同全区总人口中,农村占70%、城市居民占30%的格局正好倒置；农村教育水平低下,2005年小学学龄儿童入学率98.7%,居全国倒数第4位,农牧区仍有相当一部分儿童不能接受起码的基础教育；初中升学率仅为38.5%,即60%多的初中毕业生丧失了继续受教育的机会,九年义务教育的普及程度低于全国水平.全区现有文盲人口104万人,新疆15岁及以上人口文盲率为7.72%,农村文盲率比城市高3.72个百分点.这表明新疆尤其是南疆农村尚处于“教育贫困”状态,相当多的农村儿童、青年和成年人因不能获得改善其生活水平所必需的教育机会,而与发展、现代化无缘.由于农牧民分散居住,基础设施落后,生产生活环境差,目前,新疆1260万农村居民还不能享受良好的教育、文化、影视等公共服务.还有8%左右的人口听不到广播、看不到电视,科技、文化、卫生、体育等大大落后于城市.农民在经济上被边缘化的同时,在社会和文化上也被边缘化,外面的世界很精彩,而农民仍是“有饭吃,没钱花；有劳动力,没劳动；有需求,没市场”的格局,很值得我们深思.
此外新疆在城乡基础教育投入上差别也很大.城市基础教育的资金投入基本上是有保障的,列入城市财政预算.而农村基础教育投入则主要列入县乡财政的支出和农村教育集资.这表明农民事实上成为农村基础教育投入的一个重要承担者.由于农村基础教育的投入不足,当前面临的突出问题是,新疆农村、特别是一些贫困边远地区中小学危房率较高.另一个问题是新疆农村教师收入远远低于城市.即使如此,相当一部分地区农村教师的工资不能按时发放,可以说,当前新疆教师工资拖欠问题主要发生在县乡基层.
二是新疆城乡医疗卫生发展水平的差距.
城镇居民基本上可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内.而农村合作医疗保健制度大部分已经解体,有合作医疗的仅占15%左右.广大农民基本上处于一种“小病不看,大病看不起,看大病即意味着倾家荡产”的状况.农民获得医疗保健卫生服务的能力要远远弱于城镇居民.目前,新疆公共卫生资源和基本医疗卫生服务比较欠缺,特别是农村卫生和医疗保健十分落后,15%的农村基层村没有医疗保健点；农村有40%以上的人口不能保证有及时的医疗服务；58%农村人口尚未饮用自来水,96%的农村家庭没有洗浴设施,42%无厕所,贫困农村地区妇女患病率明显高于全国平均水平,有近15%的农村婴幼儿没有享受免疫接种,传染病发病率、婴儿死亡率均高于全国,婴儿死亡率达53.69‰,离初级小康标准(31‰)差距较大,比全国高23‰,比美日等国家高10倍.新疆城乡人口健康状况低于全国平均水平,人口预期寿命相对较低.
三是新疆城乡社会保障的差距.
城市居民大多可以享受现代社会保障制度（尽管仍不十分完善）,包括养老保险、医疗保险、失业保险、还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度.2005年,全区有140.80万城镇职工参加了失业保险,181.88万城镇职工及离退休人员参加了基本养老保险,有211.85万人参加了基本医疗保险,有62.87万贫困城市居民得到最低生活保障,而占人口近70%的农民基本上被排斥在现代社会保障体系之外.
（四）新疆与东部城乡社会经济发展差距越来越大.
改革开放以来,我国区域之间的总体发展差距呈扩大趋势.由此决定,在不同区域,城乡之间的差别也截然不同,其基本特征是：在东部发达地区,城乡差距相对较小；在中西部地区,城乡差距相对较大,而且越往西越大.新疆不仅与全国及东部地区的绝对差距越拉越大,而且与原来条件与我区相近的西部某些省区相比,也出现了差距有所扩大的趋势.
1.新疆城乡经济发展与东部的差距
一是人均收入差距.我国是世界上经济和社会发展差距最大的国家之一,表现为“一个中国、四个世界”.新疆整体上属于中国的第三世界,但南疆三地州、边远农牧区仍属于第四世界（人均GDP低于3578元）.2005年新疆城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比全国水平低2393元和773元,特别是农民人均纯收入由1980年的全国第10位跌到第25位,城市居民可支配收入只及上海市的一半；1978年职工平均工资高于全国及东部地区,比上海市高45元,到2005年上海已是新疆的2.5倍,再加工资外收入,差距则更大,真可谓今非昔比.
二是经济增长速度差距.1979—2005年,新疆GDP年均增长10.1%,比经济增长最快的前五位广东、浙江、福建、江苏、山东分别低3.2、2.9、2.8、2.2和1.5个百分点.特别是实施西部大开发的1998—2002年,新疆GDP年均增速进一步降至7.8%,其中1998年居全国倒数第1,2001、2002年均为倒数第2.出现了西部大开发,新疆经济发展反而减缓的奇怪现象,值得我们反思.
三是经济实力差距.从经济发展总量看,新疆GDP总量位居全国第25位,与广东、江苏、山东、浙江、上海等东部省市的差距分别扩大到7.3倍、6.7倍、6.6倍、4.8倍和3.4倍.从综合竞争力看,新疆地区竞争力均居第25位,基础设施竞争力位居第26位,生态环境竞争力位居第27位,表明新疆在全国不具有竞争优势.2.新疆城乡经济发展落后于西部主要省区与西部省区相比,1979—1995年,新疆经济发展速度在西部处于领先水平,特别是“八五”时期,GDP年均增长率分别比陕西、甘肃、内蒙古快2.1、1.8和1.9个百分点,与四川省持平；但“九五”以来,经济增长速度明显低于西部其他省区,经济增长率在西部12个省区中居倒数第1位.
二、现行政策、制度是城乡发展失调的原因和城乡关系不合理的关键因素
（一）城乡分割的户籍制度和二元经济结构
城乡户籍制度是决定城乡居民身份和地位的一项根本性制度.我国自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起,就将全国人口截然分成了市民和农民,在城乡之间人为地掘出了一条“鸿沟”,筑起了一道“壁垒”,使农村人口不能自由向城市迁移,将城乡居民分割为两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团.这种户籍制度的建立和固化,使我国构成了典型的二元社会经济结构.城乡二元结构（10）是发展中国家普遍存在的一种历史现象.我国城乡二元结构是指在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构.具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学等方面都享有优惠待遇,而具有农村户籍的农民就被限制在土地上,即使现在能进城打工,也要受到一系列的限制和不同程度的歧视.建国以后,为了加快工业建设,我国实行高度集中的计划经济体制,运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源,形成工业和城市建设资金的原始积累.这样做,尽管在当时有其历史的必要性,使我国用不太长的时间初步建成了比较完整的工业体系,但也付出了巨大代价,其中主要的一个负面结果就是强化了城乡二元结构,工业化变成了城市的工业化,直接导致城市化严重滞后于工业化,拉大了工农差别、城乡差别.同时城乡分割体制阻断了农民进入城市工作的途径,造成并维持了城乡居民之间过大的收入消费差距.近年城市用工制度的松动,已使不少农民工可以临时到城市工作,但他们的“根” (户口)仍在农村,起码从现实政策上讲,他们终归还得回到农村去.这说明,以户籍制度为基础的城乡分割体制并未得到根本改变,多年形成的城乡“鸿沟”和“壁垒”仍在起作用.长期以来,城市经济与农村经济隔离开来发展,在二元经济格局下形成了城乡分割、各自独立发展、互不平等的经济制度,导致了决策的城市倾向、就业的农村歧视和产业政策的“重城轻乡”.城乡二元经济结构阻碍了生产要素的合理流动与优化配置,抑制了农村非农产业的发展,将广大农民限制在农村,强化了小生产与大市场的矛盾,农户驾驭市场的能力低,抗风险能力弱,面对竞争激烈和瞬息万变的市场无所适从.时至今日,歧视农民的二元社会结构仍没有得到根本性改变,社会保障的对象应是低收入的社会群体,但现行的社会保障制度只对城市人口,失业保险、医疗保险、养老保险和工伤保险等都与低收入水平的农民无缘,农民生老病死的开支只能靠自己.市民失业有救济金,农民失业无人问津.还有一个重大的制度缺陷是对待农民进城子女的“就学歧视”.既损害了他们接受义务教育的权利,也不利于城市的发展,因为不少农民工子女,将来就是城市的市民,因就学歧视造就的文盲,决不是城市发展所希望的.国家、自治区及乌鲁木齐市已开始明文规定废止对农民工子女入学的歧视,这当然是千千万万个农民工所期盼的,但城市高昂的学费,仍使相当多的农民工子女望洋兴叹.改革开放后,随着计划经济向市场经济的转轨,新疆农村和城市经济发展迅速,但由于长期受工农分割、城乡分割二元结构体制的影响,城乡经济社会一体化进程缓慢,城乡居民的收入水平总体上呈扩大趋势.长期积累形成的城乡二元结构,已成为新疆城乡社会经济发展严重失衡的制度壁垒和新阶段全面建设小康社会所面临的主要问题.必须打破城乡分割的“二元经济”结构和户籍制度壁垒,加速二元经济向现代经济的转换,为实现城乡一体化扫清制度障碍.
（二）从宏观经济政策考察,城市和工业过度地汲取农业、农村剩余是造成城乡经济社会发展严重不协调的直接原因.
近年来,我国农业和农村经济发展进入一个新阶段,农产品短缺问题解决之后,农业基础地位受到挑战,农村剩余劳动力的压力进一步加大,农民收入增长缓慢,潜在的农村市场难以成为现实的市场,其深层次的原因是扭曲的国民收入分配格局,也就是分配政策的城市倾向和国有工业倾向,而这种倾向在财政政策和金融政策上都得到了反映.农村资金、价值流向城市有四条渠道:一是财政渠道,即国家财政对农村取多予少；二是金融渠道,即金融系统将农村存款的一部分转贷到城市和工业；我国长期实行农业支持工业、农村支援城市的金融政策,农村的金融机构承担着从农村吸收资金为国家工业化服务的职能,为农村和农业提供的贷款服务微乎其微.改革开放27年来,这种状况依然没有根本性的改变,农村获取信贷支持的能力严重不足.当前存在的突出问题是农村资金通过金融渠道大量流出,而且流出量不断增多.农村存贷年均差额由“八五”时期的1071亿元增加到“九五”时期的2566亿元,1980-2004年农民资金经过信用社渠道净流出累计14000多亿元,加上邮政储蓄渠道,这一期间农民资金净流出合计18000多亿元.问题在于农村金融资源外流,农民从正规金融机构（国家银行和信用社）很难得到贷款,就不得不依靠民间借贷,承受更高的利息,最终影响农业和农村资金的发展.三是“工农业产品剪刀差”,即通过城乡产品的不平等交换,转移走农村创造的一部分价值.据一些学者测算,建国后为实现工业化原始积累,推行的城乡二元化战略,主要通过粮食价格的“剪刀差”（11）,城市从农民“积累”走至少12580亿元人民币.据测算,从1952年到1997年46年间,总共有32467亿元资金、价值从农村流入城市.虽然将不同年份的资金、价值加总在一起是不合适的,但该数据还是比较直观地反映了46年间有巨额资金、价值从农村流入城市,从而造成了城乡居民收入、消费水平的巨大差距,也造成了城乡发展水平的巨大差距.四是农民土地的廉征贵卖.最近十多年间,城市大兴土木、经济开发区热引发的一浪高过一浪的“现代圈地运动”,通过“廉价征地”这一把“金铰剪”,城市从农村也就是从农民手里蚕食走了2万亿元人民币,全国现有各级各类开发区6015个,其中经国务院和省级政府批准的只有1818个,占30.2%,其余4197个均为省级以下开发区.1997年至今,开发区占地从1.2万平方公里扩张到3.6万平方公里,六年激增2倍,已超过现有全国城镇建设用地面积总和.“很多地方借‘开发区’‘大学城’‘工业园’‘城市扩建’之名乱占土地已经到了‘荒诞’的程度.”
据测算,改革开放以来,通过低价征用农民的土地,使农民蒙受了至少2万亿元的损失,这些资金足以建起农村居民社会保障体系的框架.土地资产数额巨大,具有价值增值功能,又属于不可再生资源.按照市场供求规律,土地的供给稀缺性与需求的无限性,便成了经济转型时期权力寻租高额暴利的肥肉.
城市化和工业化速度愈快,失地失业的农民难题就愈突出.农民失去土地,意味着社会保障能力的丧失.一般每征用一亩地,就伴随着1.5个农民失业,这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3500万人剧增至2030年的1.1亿人.专家保守估计,这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态,而从动态来看,这一数字最高可达8000万人.这是我国社会稳定的巨大隐患和社会发展的重大难题.